喬潤令:農村集體建設用地是未來用地的新領域

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樓主 2019-06-30 21:58:00
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黔靈半山

土地,是人類社會生存和發展的基礎,是一切生產和經營活動不可缺少的基本要素。日前,在北京舉行的2018第三屆文旅產業巔峰大會上,國家發改委城鎮中心原副主任、現中心智庫副理事長喬潤令發表了題為《文旅產業土地利用的新空間》主旨演講,引起了各方的廣泛關注和強烈反響。

喬潤令先生在演講中指出,目前中國城鎮化進程中呈現的另類四大現象:一是隨著中國城鎮化推進,農村土地不減反增;二是中國城鎮建設用地和農村用地標準遠超國家標準;三是中國多地城鎮正在收縮;四是隨著中國大量農民進城,宅基地大范圍增加。



“宅基地是土地利用的新空間”喬潤令先生表示,第一,土地控制數量擴張,提高土地利用率。從十八大開始一直到今年的人民代表大會,這個趨勢都在進行。2013年的《中央城鎮化工作會議》提出“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”,2014年《國家新型城鎮化規劃》又明確要求“嚴格控制城市便捷無序擴張”。

另外,國家也采取了新的措施,劃定城市邊界、耕地邊界、生態紅線。劃定了以后,十年可以微調一次。那就意味著不能隨意的擴大城市的邊界。從政府機構的整合來看,關鍵是規劃部門的重組。規劃部門整體上從住建部門剝離出來,從組織機構上轉變職能思路。規劃從外延擴張型轉變為存量優化型,即規劃本身也要發生重大的變革。

以上這些標志性的意義在于擴張型的新城新區建設已經進入尾聲了,城市發展將從面積、數量的擴張轉向品質和功能的提升。

第二,新導向鼓勵利用四荒地和集體建設用地發展旅游業。最近三年來,政策是鼓勵利用集體建設用地、四荒地來發展旅游、特色小鎮、田園綜合體。

去年12月,國家發展改革委、國土資源部、環境保護部和住房城鄉建設部聯合印發《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》,意見規定嚴控新增建設用地規模,全面實行建設用地增減掛鉤政策,不得占用永久基本農田。合理控制特色小鎮四至范圍,規劃用地面積控制在3平方公里左右,其中建設用地面積控制在1平方公里左右,旅游、體育和農業類特色小鎮可適當放寬。

這表明發展旅游、特色小鎮和田園綜合體要嚴格控制新增建設用地規模,在存量上做文章。

第三,不同區域的土地開發重點加速分化。中國經濟,各個區域經濟在分化,人口流向在分化,土地利用也將出現重大的分化。

高價值地區的土地利用政策已經發生逆轉。所謂高價值地區,就是大中城市周邊和東南沿海地區。特色小鎮以存量土地的再利用為主,而城市更新是低效用地的再開發。中部地區的土地政策將聚焦農村集體建設用地,伴隨著農村三權分置的改革,農村集體建設用地將成為旅游用地的主流。另外,經濟空間和城鎮人口收縮的東北、中西部一些地區不同類型的土地如何利用,還需要探索研究。

所以說,政策和市場的走向正在十字路口,中國的人口流向發生了很大變化,是機遇還是挑戰呢?不同類型的土地開發價值需要重新評估,這個可能是非常需要的。

第四,農村集體建設用地政策的重大調整。最關鍵的是宅基地。因為宅基地屬于農村建設用地,農地永遠是農地,不能改變用途的。農村宅基地實行所有權、資格權、使用權三權分置。

2018年中央1號文件指出:落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權,適度放活宅基地使用權。最大的亮點就是農民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權,城市工商資本可以下鄉合作開發宅基地的使用權,因此宅基地是土地利用的新空間。

第五,農村宅基地是未來最大的用地空間。目前宅基地的三權分置政策正在實驗過程當中。三權分置確定后,要解決以下的五個問題:一是宅基地轉讓可否跨區域;二是銀行能不能抵押貸款,現在全國有30多個試點正在進行銀行抵押貸款的試點;三是防止搞房地產,但可以建租賃房;四是如何轉化成產業用地;五是如何進行市場化交易。

喬潤令表示,預計在2019年末,這幾大問題或被逐步破解。宅基地制度在三權分置基礎上繼續改革,使用權可以入市交易,一是止住鄉村衰敗、增加農民收入,這振興鄉村的關鍵一環;二是發展特色小鎮、田園綜合體,為鄉村旅游提供了最大的潛在用地,意義重大。宅基地新政策及其后續融資政策的完善,為城市資本開辟了道路。

那么,農村土地該如何流轉呢?市場化?

第一,通過政府獲得國有建設用地。國有土地除了住宅用地,還有工業用地,商業、旅游等事業發展用地、公共設施用地等,其中旅游用地可能需重新分類。

第二,從村集體手中獲得的集體產權土地。這是土地利用的新空間。

集體產權土地有三種:承包地、四荒地和林地、集體建設用地。這三種集體土地現有的特點有三個,一是產權歸集體,農民只有承包權、使用權;二是不能抵押貸款、不能向村集體經濟組織之外的人和組織流轉出讓;三是實行用途管制,非經規劃和政府征用,集體土地不能轉換用途。承包地,包括基本農田、一般性農田;集體體建設用地也分三類,第一類叫做經營性集體建設用地,這個在整個集體建設用地當中占比不超過10%,可直接入市;第二類,公共建設用地;第三類也是最關鍵的,就是宅基地。宅基地為什么有那么大的空間呢?因為農民占了大量的宅基地,隨著兩三億人進城,宅基地不減反增,這是下一步發展最大的土地紅利空間的所在。

第三,農村可用的資源是土地與農村集體資產,要充分利用這些可用資源。

農村有資源型資產,包括土地、山泉河流等;也有經營性資產,就是集體經濟;此外還有非經營性資產,主要是用于公共服務,如集體經濟組織出資的農村教育、文化、衛生等設施等。這三類資產分布不同,是農村集體的主要財產。

那么,下一步改革的方向,就是確權。

對于資源性的資產,確權后可以把經營權流轉給需要的人,同時貸款抵押,一旦試點成功,可以貸款抵押;非經營性資產,確權估值后采用PPP模式進行運營。經營性資產,確權后也可交易出讓,合作經營。

(責任編輯:解芳璇)
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